FNs klimapanel: i skjæringspunktet mellom vitenskap og politikk

FNs klimapanel: i skjæringspunktet mellom vitenskap og politikk

Mot slutten av november er det duket for FNs klimatoppmøte i Paris. Målet er en ny, juridisk bindende avtale, men i hvilken grad FNs klimapanel lykkes i å omdanne vitenskap til premisser for politisk handling strides de lærde.

Vitenskapelig kunnskap har fått en viktig plass innen klimaregimet. Man ser behovet for kunnskap om artenes reproduksjonskapasitet og hva som utgjør en bærekraftig forvaltning, samt effekter av menneskeskapte utslipp på det naturlige miljøet og konsekvenser for menneskers velferd. Det er likevel bred enighet om at klimaregimet ikke lykkes i å sette til verks handlekraftige løsninger (om FNs klimatoppmøte i 2015 vil endre på dette, gjenstår å se). Jeg skal gjøre rede for to hypoteser som peker på hvorfor FNs klimapanel ikke lever opp til denne ambisjonen – skyldes det for mye eller for lite integrasjon mellom vitenskap og politikk?

Panelets arbeidsmetoder

Grunnlaget for de to hypotesene vil i stor grad forklares ut fra organiseringen av Panelet. Panelet skal til enhver tid holde seg oppdatert på kunnskapsstatusen innen klimaforskningen, for så å gjennomgå, vurdere og publisere funn. Dette arbeidet organiseres i tre faser:

Forskere i «den vitenskapelige kjerne» utarbeider først rapportene. Det er altså en vitenskapelig tyngde i fase en.

I fase to endres imidlertid dette – her er fokuset på rapportenes sammendrag, og politiske aktører får mer de skulle sagt. Forskerne er i mindretall, men har likevel vetorett dersom de er uenige i endringer som foreslås.

I den tredje og siste fasen tar man for seg rapportene med sammendrag. Her dominerer politisk aktører. Man kan ikke endre på tekst som allerede er godkjent, men vil sørge for at rapportene og sammendragene samsvarer. Politiske aktører har altså det siste ordet.

For å forstå denne organiseringen må man vite at Panelet fungerer som en mellomstatlig organisasjon, åpen for alle FNs medlemmer. At det vitenskapelige oppdraget skal utføres innen politiske rammer springer ut dette, og det er dermed vanskelig å se en klar grenselinje mellom vitenskap og politikk. Med dette i bakhodet er man rustet til å se på hypotesene.

Det er bred enighet om at klimaregimet ikke lykkes i å sette til verks handlekraftige løsninger.

 

Første hypotese: For mye integrasjon mellom vitenskap og politikk er årsaken til at Panelet mislykkes i å omdanne vitenskapelig kunnskap til politisk handling.
Den overnevnte hypotesen viser til en oppfatning om at politiske interesser har for stor innflytelse i Panelet. Peter Haas er en teoretiker som støtter seg til dette. Hans tilnærming tar  utgangspunkt i ideen om det epistemiske samfunn, som er en rasjonalistisk tilnærming. Grunntanken er at et internasjonalt forskningssamarbeid kan lykkes i å legge premisser for politisk handling dersom man enes om hva problemet består i og hvordan man skal løse det. Kjennskap til hvordan man etablerer konsensus er derfor helt nødvendig: Ut i fra tanken om det epistemiske samfunn er dette et ufravikelig kriterium for at kunnskapen skal ansees troverdig. Uten troverdighet har vitenskapen heller ikke noe den skulle sagt, og man klarer ikke å øve innflytelse.

Konsensus omkring vitenskapen er dog ikke den eneste sentrale faktoren: For at vitenskapen skal få innflytelse, er det nødvendig at den er separert fra politikken. Budskapet er altså at autonom vitenskap fører til større innflytelse. Oppnår man dette har man et velfungerende epistemisk samfunn, og det er det som setter utrykket «speaking truth to power» ut i live. Den «sannheten» forskerne forvalter er altså noe annet enn makten beslutningstakerne forvalter.

Haas utpeker spesifikt FNs klimapanel som et eksempel på et tiltak som er mislykket fordi ekspertgruppene ikke har nok selvbestemmelsesrett. Panelet kunne vært innflytelsesrikt som epistemisk samfunn, men på grunn av organiseringen går ikke dette. Forskerne får ikke selv velge hvilke forskningsarbeider de skal undersøke. Dessuten tar man i fase tre de viktigste avgjørelsene, men her dominerer politisk motiverte deltakere. Dette er, i følge en rasjonalistisk tankegangen, grunnen til at Panelet ikke lykkes i sin ambisjon om å bruke vitenskap som grunnlag for politiske beslutninger.

 

Andre hypotese: For lite integrasjon mellom vitenskap og politikk er årsaken til at Panelet mislykkes i å omdanne vitenskapelig kunnskap til politisk handling.
En motsetning til den rasjonalistiske tankegangen vil være bidraget fra vitenskap- og teknologistudier. Dette analytiske perspektivet modererer ideen om det epistemiske samfunn, og vil anvendes for å understøtte hypotese nummer to.

Vitenskap- og teknologistudier ser på relasjonen mellom vitenskap og politikk slik den fungerer i praksis. Den har altså ikke den idealistiske tilnærmingen til vitenskap. Her argumenteres det for at vitenskapelig autonomi handler om mer enn formell utforming, og at vitenskap og politikk alltid er sammenvevde aktiviteter. Samhandlingen betegnes som «koproduksjon.» Politikk påvirker produksjonen og etableringen av kunnskap, mens kunnskap samtidig støtter og legitimerer politikken. Å separere vitenskap fra politikkutforming skaper derfor en falsk motsetning. Vitenskapelige funn har ikke makt i seg selv, men krever sosial håndhevelse og troverdiggjøring gjennom strategier. Disse strategiene kalles «stage management,» og slike strategier må tilpasses ulike kontekster. Forskjellige kulturer og samfunn tilpasser seg oftest vitenskap på ulike måter. Dersom man vil transformere vitenskap til politisk handling må man ha kjennskap til den kulturelle konteksten til gruppene man vil øve innflytelse over.

Et annet motargument til ideen om det epistemiske samfunn er at vitenskapelig konsensus alltid er basert på kompromisser. Forhandlinger med andre aktører fører til nettverksbygging, og man kan kun være innflytelsesrik dersom man har et bredt nettverk. Vitenskapelig konsensus ansees som resultatet av forhandlinger og kompromisser, og er ikke i seg selv nødvendig for å legitimere vitenskapen. Legitimering av vitenskapen avhenger i større grad av overtalelsesevnene til de som taler på vegne av vitenskapen. Dersom man anser eksperter og institusjoner som troverdige blir deres påstander legitimert i kraft av seg selv.

Det er viktig å merke seg at man her er mer moderat i sin kritikk av Panelet enn det man ser innenfor ideen det epistemiske samfunn. Vitenskap- og teknologistudier ser på Panelet som delvis vellykket, men med forbedringspotensialet. Hovedbudskapet er at vitenskap og politikkutforming alltid henger sammen, og for å lykkes i større grad trenger man mer integrasjon mellom vitenskap og politikk, ikke mindre.

Man kan forestille seg at politisk konflikt ville minsket dersom man hadde større grad av samhandling og kunnskap om ulike aktører, og dermed kunne Panelet øvd større innflytelse over klimaregimet.

 

Foto: Flickr Rajendra Kumar Pachauri, leder av FNs klimapanel fra 2002 til 2015. Pachauri måtte gå av tidligere i år etter anklager om å ha seksuelt trakassert en 29 år gammel kvinnelig forsker.
Foto: Flickr
Rajendra Kumar Pachauri, leder av FNs klimapanel fra 2002 til 2015. Pachauri måtte gå av tidligere i år etter anklager om å ha seksuelt trakassert en 29 år gammel kvinnelig forsker.

Hvilken hypotese har mest for seg?
Begge hypotesene enes om at endring i organisering og arbeidsmetode ville ført til at vitenskapen fikk større innflytelse over politikken, og dermed også klimaregimet. Enigheten stopper imidlertid her.

At man ser stor grad av vitenskapelig konsensus omkring klimaproblematikken, men at politiske konflikter ser ut til å hindre politisk handling, taler for at vitenskap- og teknologistudier har rett i noe. Det epistemiske samfunn ser ut til å ta feil i at vitenskapelig konsensus automatisk fører til politisk handling. Empirisk sett kan det altså se ut som at vitenskapelig konsensus i seg selv ikke er nok for å igangsette politiske tiltak. Man kan her forestille seg at politisk konflikt ville minsket dersom man hadde større grad av samhandling og kunnskap om ulike aktører, og dermed kunne Panelet øvd større innflytelse over klimaregimet. Et annet argument som taler til fordel for vitenskap- og teknologistudier er at Panelet har lykkes i å sette klimaproblemet på agendaen, og vært viktig for at avgjørende land som USA og Kina har satt klima på den politiske dagsordenen. Dette kan være et første skritt mot handling, og Panelets arbeid er derfor ikke forgjeves.

På den annen side har det epistemiske samfunn et idealistisk syn på vitenskap som noe  fullstendig objektivt, fritt for ytre påvirkning. Dette har ikke nødvendigvis forankring i virkeligheten, men kan bidra til en mer rasjonell politikk og fungere som en felles plattform for samarbeid. Dette er et viktig argument for at man skal ha kunnskapsorganer i ulike regimer.

Hvordan finne ut mer?
De analytiske perspektivenes forskjellige syn på vitenskap og politikk åpner for videre undersøkelser. Forslag til datagrunnlag som vil kunne anvendes innen begge hypotesene er å intervjue både politikere og forskere – føler de selv at de har for stor eller for liten innflytelse over rapportene som legges frem? Hvordan fungerer samarbeidet? Man kan også se på forskningsgrunnlaget Panelet tar utgangspunkt i, og finne ut hvem som finansierer denne forskningen – hvilke interesser ligger til grunn? Man kan også se på møtedokumentasjon fra Panelets arbeid – samsvarer ideell arbeidsmetode med praksis. Utfordringen vil sannsynligvis dreie seg mer rundt å finne relevante bidrag som fremmer begges syn, snarere enn tilgjengeligheten av data. Dette vil være en tidkrevende prosess, men helt klart belyse et spennende og viktig tema.

Klimaregimet: Med klimaregimet menes FNs klimakonvensjon anno 1992, samt Kyoto Protokollen vedtatt til Klimakonvensjonen fra 1997.

Stage management: Hvordan noe, i denne sammenheng vitenskap, strategisk presenteres.

Integrasjon: Forene deler til en helhet. I denne sammenheng er delene vitenskap og politikk, som forenes i Panelet.

Det epistemiske samfunn: En modell som sier at vitenskap må holdes adskilt og uavhengig fra politiske prosesser dersom den skal kunne påvirke politisk handling.

Konsensus: Enighet, samsvar i meninger og holdninger.

Autonomi: Selvstyre.

Datagrunnlag: Informasjon som samles inn for å belyse et tema.

Foto: Anja Bratt