Russland markerer seg i økende grad som en uforutsigbar internasjonal aktør, og oppfattes som en særlig trussel for statene i sitt grenseområde. Russland har de senere år vist en politisk vilje og militær evne til å bruke tvangsmakt for å fremme egne interesser. Har Norge grunn til å frykte stormakten i øst?
Etterretningstjenesten ga nylig ut sitt årlige strategiske dokument, Fokus 2015. Der fikk vi beskrevet et relativt dystert verdensbilde. Den sikkerhetspolitiske konteksten Europa befinner seg i har på kort tid blitt endret drastisk. I Nord-Afrika og Midtøsten herjer borgerkriger og terroristnettverk som blant annet IS. Men vi har også til store utfordringer knyttet til vårt eget nærområde i nord, med krigen i Ukraina og usikkerhet omkring Russland intensjoner.
Russlands realpolitikk
Russland forsøker å øke sin globale posisjon. Putin har store ambisjoner for Russland, omtaler staten som «det tredje Roma», og fremstiller Russland som en «overstat» i talene. Videre har vi nå ved to tilfeller blitt vitne til at dette ikke er ren retorikk, men også gjenspeiler seg i Putins handlinger.
Vladimir Putin
I august 2008 gikk russiske militærstyrker inn i Georgia. Invasjonen skapte direkte usikkerhet rundt Russlands bruk av væpnede styrker og deres regionale utenrikspolitikk. Denne hendelsen ga store bekymring i det internasjonale samfunnet generelt, men særlig i de tidligere Sovjet-republikkene. Likevel ble episoden raskt glemt. Flere stater så på Russlands adferd i Georgia som et enkelttilfellet, en unntakshandling.
Til tross for at Russland satte store militære ressurser inn i nabolandet, viste krigen mot Georgia svakheter ved det russiske forsvaret. Forsvaret var i liten grad modernisert. I kjølevannet av krigen lanserte forsvarsminister Serdyukov en forsvarsreform (GPV 2020). Reformen gikk ut på å endre det utdaterte masseforsvaret til en smalere, men mer slagkraftig militærstyrke. Forsvarsprogrammet skal finansiere våpen for russiske styrker frem til 2020. Dette viste seg å være den mest omfattende reformen av Russlands militære siden den kalde krigen, noe som krevde strukturell reorganisering av forsvaret, i tillegg til en fornying av våpen og annet materiell. Putin er langt på vei i å nå sine forsvarsmål.
Som kjent annekterte Russland Krim i 2014, og de gir støtte til prorussiske opprørere i Ukraina. For å forstå Russlands adferd i Ukraina nytter det ikke kun å se på hendelser som parlamentets avsettelse av den russiskorienterte presidenten Janukovitsj. Dette handler heller ikke direkte om assosiasjonsavtalen med EU. Det er klare likhetstrekk mellom Georgia og Ukraina, og russiske reaksjoner i begge konfliktene. Russlands bruk av militære maktmidler markerer en klar intensjon om å bruke forsvarsstyrker overfor naboland for å ivareta det som defineres som russiske interesser.
«Putins drøm er å skape et nytt imperium, bestående av hele det russiske fellesskapet»
Og hva går denne russiske intensjonen ut på? Det omhandler å beskytte det Putin omtaler som det «russiske folkefellesskapet». Dette strekker seg utenfor russiske grenser, og dreier seg heller ikke kun om beskyttelse av etniske russere. Andre områder der det er russisktalende befolkning inkluderes. Hovedsiktet for dette felleskapet er de tidligere sovjetiske statene. Putins drøm er å skape et nytt imperium, bestående av hele det russiske fellesskapet.
Russiske handlinger er i tillegg en reaksjon på NATOs medlemsutvidelse i etterkant av den kalde krigen. NATO innlemmet flere østlige stater som hadde vært en del av det sovjetiske sikkerhetsfelleskap i etterkant av unionens fall. I forkant av invasjonen i Georgia ønsket den tidligere sovjetiske staten på sikt å få innvilget medlemskap i NATO. Blant annet deltok georgiske styrker i den NATO-ledede operasjonen i Afghanistan (ISAF), for å vise sin støtte og interesse for alliansen.
Russlands adferd signaliserer at Ukraina og Georgia er en del av deres sikkerhetsområde. Russland demonstrerer at de ikke tillater videre utvidelse av NATO østover, og Ukraina er grensen for hva Russland er villige til å tåle av ekspansjon. Det er altså en kontinuitet når det gjelder hva dette fellesskapet skal beskyttes mot, nemlig vestlig innflytelse. Russland jobber for å hindre statene i å knytte tette økonomiske og sikkerhetspolitiske bånd til vesten. Hvorfor har Russland dette behovet for å distansere seg fra vesten og drive en politikk som kun baserer seg på overveielser knyttet til egeninteresse?
Russlands handlinger sier også mye om deres globale interesser. Dette bør derfor få implikasjoner for NATOs og Norges sikkerhetspolitiske betraktninger omkring Russland. «Siden 2007 har Russland opptrådt mer offensivt og i økende grad havnet på kollisjonskurs med Vesten», heter det i Fokus 2015. Russland har ikke vist direkte interesse av å bruke militære maktmidler mot Norge. Likevel, og til tross for at konfliktene har foregått utenfor Norges grenser, og relativt langt unna nordområdene, må det antas å påvirke norsk-russiske forhold.
Norge-Russland forholdet
Først må vi se litt på hvordan relasjonen mellom nabolandene Russland og Norge er. Generelt sett er det ikke lengre slik at sikkerhetspolitikk ligger til grunne for forholdet. Kontakten mellom statene er i dag i større grad preget av et økonomisk samarbeid. Begge landene er arktiske stater, og ressursfordeling i nordområdene er et sentralt tema. Olje -og gassfunn, kombinert med varmere klima og følgende issmelting, har økt tilgjengeligheten til ressursene. Petroleumsnæringen er den største næringen i Norge, mens Russland er en av verdens største oljeprodusenter. Disse ressursene er derfor viktige for norsk og russisk økonomi, noe som understreker betydningen av samarbeid til gjensidig fordel. Felles militære øvelser og økonomiske forbindelser er ment å bedre tilrettelegge for et godt økonomisk samarbeid.
Delelinjeavtalen mellom Norge og Russland: etter 40 år med uenigheter ratifiserte Norges daværende utenriksministere Jonas Gahr Støre og Sergej Lavrov en delelinjeavtale i Barentshavet. Foto: Kjetil Elsebutangen/ UD
Likevel er det ikke slik at relasjonen kun er preget av en harmonisk økonomisk avhengighet. Russland gjenstår som den eneste sikkerhetspolitiske utfordringen for Norge, da staten ikke er en del av det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Under den kalde krigen var en sovjetisk invasjon av Norge et reelt scenario. Russland er ikke lengre en slik overhengende trussel for norsk suverenitet, men konflikter kan oppstå. Sikkerhetspolitiske bekymringer og risikovurderinger er nå tilstede mer enn noen gang siden kald krig. I tillegg viser Russland i sterkt økende grad suverenitetshevdelse i nord. Putin har stormaktsambisjoner i nordområdene, med militær og økonomisk opprustning. Staten har de senere år utviklet strategier for å oppnå sitt mål om å være verdens ledende Arktiske stat, noe som kommer til uttrykk blant annet ved statens økte militære aktiviteter i nordområdene.
Ny kald krig?
Utgjør Russland en reel trussel for Norge og resten av Europa i dag? Er vi inne i en ny kald krig, slik mange hevder?
Det er viktig å understreke at situasjonen i dag en helt annen enn den var under den kalde krigen. Til tross for at Putin omtaler Russland med en retorikk som gjør at staten kan oppfattes som en supermakt, er ikke dette tilfellet. Russland står for ca. 2.3 prosent av verdens samlede bruttonasjonalprodukt (BNP). Til sammenligning står EU for hele 26 prosent. USA har en inntekt på nesten ti ganger så mye som Russland (Verdensbanken 2014), med omtrentlig 20 prosent av verdens BNP. Det er like stor andel som Sovjetunionen og Warszawapaktlandene sto for under den kalde krigen. Russland er altså ikke i nærheten av det Sovjetunionen var. Videre bruker NATO-landene totalt sett ti ganger så mye til forsvarsformål som Russland. USA står for mesteparten av dette.
I denne sammenheng er det viktig å se på Russlands økonomiske situasjon. Russisk økonomi i dårlig stand. Sanksjonene innført mot Russland, især de som retter seg mot de mest sentrale næringene i landet, har bidratt med en stagnasjon av russisk økonomi. Fallende oljepriser fører til at Russlands økonomiske situasjon er enda verre. Verdensbanken anslår at landets BNP vil reduseres med nær 3 prosent i år. For å forbedre tilstanden planlegges det å kutte alle budsjettpostene med ti prosent, med unntak av forsvarsbudsjettet, som ikke skal nedjusteres. Dette vitner om at Russlands viktigste strategiske virkemidler anses å være deres væpnede styrker, og interessen for å kutte på forsvarsposten for å kunne få bukt med sin økonomiske situasjon er ikke-eksisterende. Fokus 2015 vektlegger at prioriteringen til forsvaret gjør slik at Norge og NATO gradvis vil stå overfor en mer kapabel russisk militærmakt.
Hvor lenge Russland klarer å opprettholde sine funksjoner med en slik kraftig kutt i resten av statsbudsjettet er usikkert, men det er klart at hvis Putin-regimet velger å kutte i velferdsordninger og lønninger vil deres popularitet i Russland på sikt reduseres kraftig. Uavhengig av retorikk og propaganda, vil misnøyen komme dersom dette blir tilfellet. Uansett peker mye på at Russland ikke kan fortsette å ruste opp militært, uten å bedre økonomien først.
Bør Norge frykte Putin?
«I en hypotetisk militær konfrontasjon mellom øst og vest i det i dag er det ikke noe tvil om at NATO står sterkest»
I en hypotetisk militær konfrontasjon mellom øst og vest i det i dag er det ikke noe tvil om at NATO står sterkest. Videre, om Russland skulle benyttet militære maktmidler mot Norge, er NATOs medlemsland bundet av artikkel fem i Atlanterhavspakten til å bistå, da den konstaterer at «et angrep på ett medlemsland er å anse som et angrep på alle medlemsland». Dette krever bistand med militære midler om nødvendig, og gir Norge en sikkerhetsgaranti ovenfor uforutsigbare Russland. Problemet er at det er ikke er konkretisert i hvilke tilfeller artikkel fem skal gjelde. Ved det verst tenkelige scenarioet, militær invasjon fra russisk side, er det ikke tvil om at artikkelen påberopes av alliansens medlemsland.
«Hvis Russland utøver press mot Norge som faller utenfor NATOs interessesfærer, har Norge lite å stå imot Russland med»
Men hva med tilfeller som ikke er av slik storskalaomfang? For eksempel ved at Russland utøver politisk press for å øke sine økonomiske gevinster i nordområdene, på Norges bekostning. Dette er et tilfelle som for det første er langt mer sannsynlig, for det andre tvetydig hvorvidt NATO ville blandet seg. Det som omtales å være gråsoner for Norge, altså konflikter som er for små for alliansen å blande seg inn i, men for store for Norge å håndtere alene, er det som er bekymringsfulle situasjoner. Norge ønsker således å redusere omfanget av slike gråsoner, ved å blant annet knytte alliansen tettere opp til nordområdene. Russland på den andre siden forsøker å øke dette handlingsrommet, slik at det blir større terskel for når alliansen blander seg i nord. Hvis Russland utøver press mot Norge som faller utenfor NATOs interessesfærer, har Norge lite å stå imot Russland med. Russland har mindre kapasiteter enn det NATO har, men betraktelig mye mer enn det Norge har.
Den russiske trusselen er likevel ikke overhengene. Norge er ikke Ukraina, og inngår ikke i de russiske interessesfærene. Hittil har russisk utenrikspolitisk mål i større grad omhandlet verdier knyttet til identitet og kultur heller enn økonomiske gevinster. Men dagens Russland tar beslutninger basert på kostnad-nytte kalkyler, så om Russland har mer å vinne på å utøve press mot Norge, er det ikke usannsynlig at de nettopp vil følge denne strategien.