TUSENÅRSLANDSBYENE: SUKSESS ELLER FLAUSE?

Tekst: Erlend Magnussen Fleisje, Stipendiat ved Økonomisk institutt

Tusenårslandsbyene skulle bevise at global fattigdom kan bekjempes med en kortvarig, koordinert innsats. Fungerte det i praksis? Nå har forskere skrevet det nærmeste vi kommer en fasit.

Tusenårsmålene – Millennium Developments Goals, eller MDG – har fylt 20 år. Målene, som inkluderte å utslette ekstremfattigdom og sult, tilbud om grunnskole for barn i alle land, og store fremskritt mot barnedødelighet og sykdom, var ambisiøse, men kunne nås for den nette pris av $100 USD (i underkant av 1000 kroner) per person per år i ti år. Det mente i hvert fall Jeffrey D. Sachs, professor den gang ved Harvard-universitetet i USA. Dette skulle demonstreres med et intensivt utviklingsprogram ved enkelte utvalgte lokasjoner på det afrikanske kontinentet: Tusenårslandsbyene.

Siden oppstarten i 2005 har primus motor Jeffrey Sachs kjempet for tusenårslandsby-prosjektet (Millennium Villages Project, eller MVP) med nebb og klør, for å skaffe pengene som trengtes og mot kritiske vurderinger fra journalister og forskere. Noen vil hevde at MVP[1]administratorene har forsøkt å obskurere resultatene av prosjektet. Nå er det nærmeste vi kommer en fasit publisert, fra to forskjellige forskerteam. Resultatene vil nok skuffe de som var mest optimistiske for 20 år siden, men kanskje var prosjektet en rimelig anvendelse av ressurser likevel.

Landsbyene ser ikke ut til å ha brutt noen fattigdomsfeller, og om noe bidro MVP-innsatsen til økte kostnader

Et stort løft ut av fattigdom

Bak tusenårslandsbyene lå tanken om at en rask, koordinert innsats kan «dytte» et utarmet samfunn til en ny likevekt, preget av bedre teknologi og høyere velstand. Dette er en tanke med lang intellektuell historie.

Paul Rosenstein-Rodan (1902-1985) skrev om hvordan industrialisering utgjorde et koordinasjonsproblem. I en ikke-industrialisert, lavteknologisk økonomi vil ingen ønske å bygge den første fabrikken. Rosenstein-Rodan viste til et tankeeksempel med å starte en skofabrikk i en økonomi der alle andre drev selvbergings-jordbruk, og dermed ikke kunne betale for seg i fast valuta. Om det derimot ble bygget 100 fabrikker, og hver av dem ansatte arbeiderne de trengte, ville hver fabrikk ha bedre forutsetninger for å få solgt varene sine. Industrialiseringen ville kreve et «Big Push» for å komme i gang. Rosenstein-Rodans Big Push har appellert til økonomer og politikere av mange farger.

Ideen om fattigdomsfeller er relatert, men distinkt. Dette er tanken om at absolutt fattigdom er så skadelig at den er vanskelig å komme ut av uten en håndsrekning. Tusenårslandsbyene var tenkt å illustrere hvordan innsatser innenfor helse, infrastruktur, landbruk og utdannelse, i et Big Push, kunne fyre opp varig velstandsvekst og bryte fattigdomsfellen.

Et bakgrunnsdokument for tusenårslandsby-prosjektet (Sachs, et al., 2004) fremhevet fem faktorer som holdt Afrika sør for Sahara tilbake: høye transportkostnader og (relatert) små markeder; lav produktivitet i landbruket; en grusom sykdomsbyrde; etterdønninger av kolonisering og utnyttelse; og at teknologi spredte seg kun langsomt fra resten av verden. Tusenårslandsbyene skulle bøte på alle fem.

2005: MVP rulles ut til stor fanfare, og internevalueringen er veldig positiv

MVP ble først rullet ut i 2005, og omfattet 14 lokalområder innen 2006, spredt over ti land i Afrika sør for Sahara. Hvert område skulle ha minst 25 000 innbyggere. Tusenårsmålene skulle oppnås ved en kombinasjon av direkte fattigdomsbekjempelse, utvikling av landbrukssektoren og infrastruktur, utdannelse, og tiltak for å bedre innbyggernes helse og ernæring.

De første rapportene var svært positive, og inkluderte en publikasjon i prestisjefylte The Lancet (Pronyk, et al., 2012). Kyndige lesere påpekte at forfatterne trakk slutninger på statistisk vaklende grunnlag, og at forfatterne var tett knyttet til MVP-prosjektet, noe som skapte tvil om uavhengigheten deres. Det skulle ta flere år før eksterne fagfellevurderte evalueringer ble publisert.

Er fasiten her? Signifikante bidrag fra Mitchell et al. (2018) og Masset et al. (2020)

Oppnådde MVP målene sine, og var det en effektiv måte å bekjempe fattigdom? Det lå ikke noen såkalt randomisering bak valget av tusenårslandsbyer, og dermed vil det aldri bli mulig å gjøre noen ideell, kausal analyse. Men det er i hvert fall to gode, eksterne evalueringer som hver på sin måte gjør det beste ut fra forutsetningene. Begge finner svake, positive, virkninger samlet sett.

Figur 1: Tusenårslandsbyene. I fire av de 14 landsbyene ble innsatsen avsluttet tidlig grunnet konflikter eller pengemangel, og disse er ikke tegnet inn. (kilde: Mitchell et al. 2018.)

Mitchell et al. (2018) bruker såkalte syntetiske kontroller og ser på hele 40 utfall for økonomi og helse. Resultatene er svært blandet lesing – 30 av 40 indikatorer viser bedre utfall i MVP-lokasjonene enn i de syntetiske kontroll[1]landsbyene, men forskjellene er små.

Masset, Garcı́a-Hombrados og Acharya (2020) begrenset seg til tusenårslandsbyene i ett område i Ghana, der forfatterne og teamet deres selv samlet data fra husholdninger hvorav noen var innenfor MVP[1]området og andre lå i kontroll-landsbyer utenfor (hhv. 755 og 1496 husholdninger). I likhet med Mitchell et al. (2018), finner denne rapporten at MVP-prosjektet hadde positive virkninger på blant annet helse og utdannelse, men også disse små og ofte ubetydelige.

Kilde: Masset et al. (2020).

Enkelte positive følger [av MVP] skulle bare mangle. Spektakulære konsekvenser kan derimot definitivt utelukkes

Artikkelen vurderer også MVP opp mot to hypoteser: Kapasiteten til å unnslippe fattigdomsfeller, og kostnadsbesparende synergier (relatert til nevnte Big Push), og konkluderer negativt om begge: Landsbyene ser ikke ut til å ha brutt noen fattigdomsfeller, og om noe bidro den koordinerte innsatsen til økte kostnader.

Av de to rapportene er trolig den første, Mitchell et al. (2018) den mest positive på MVPs vegne. Men resultatene derfra er likevel ikke nok til å kalle tusenårslandsbyene en suksess, gitt ressursene som ble brukt. Prosjektet kostet donorene omtrent 600 millioner dollar, eller snaut seks milliarder kroner, noe som tilsvarte så mye som 15 prosent av BNP per innbygger i tusenårslandsbyene, tilsvarende over 10 000 USD, eller 100 000 NOK, i Norge. At denne pengebruken hadde enkelte positive følger skulle bare mangle. Derimot er det sikkert at konsekvensene ikke var spektakulære. Primus motor for MVP, Jeffrey Sachs, dobler den retoriske innsatsen og argumenterer for at problemet var at prosjektene til slutt ble for lokale, og ikke store nok. De kunne bygge lokale veier eller mikrostrømnettverk (Sachs J. D., 2018), men hadde ikke kapasitet til å bygge infrastruktur på nasjonalt nivå, og dermed uteble de virkelige storskalafordelene.

Ulempen med å love for mye, og kan kontantoverføringer være fremtiden?

Avslutningsvis vil undertegnede gjerne komme med egne vurderinger. Faren med fattigdomsfelle eller Big Push-argumenter er at de selger for høyt, og at alt annet enn spektakulær suksess utgjør et tilbakeslag. Forskningen viser at tusenårslandsbyene ikke oppnådde spektakulær fremgang, men det betyr ikke at de var bortkastede investeringer. Kunne pengene gjort mer nytte for seg på annet vis? Det er spørsmålet.

Om et prosjekt som MVP først og fremst byr på lindring – sunnere helse, mettere mager, noe bedre skolegang – for en begrenset periode, kan det være nok til å rettferdiggjøre prosjektet. Velstående land som Norge bugner på mange måter av penger, og noen hundre kroner, fra eller til, betyr lite for mange av oss. Så det er langt fra åpenbart at MVP-pengene ville bidratt mer til menneskelig velferd om de gikk til forbruk for den jevne europeer. Det er mer relevant å vurdere om andre former for utviklingshjelp kan oppnå mer per krone.

Jeffrey Sachs bør heller ikke bli en skurk i noens øyne. En tragisk helt som ikke helt innser egne begrensninger? Kanskje, og i så fall forståelig nok for en mann som ble Harvard-professor som 26-åring og har omgått statsledere og berømtheter siden. Skeptikere som William Easterly, MVP-kritiker og forfatter av blant annet utviklingshjelp-kritiske «The White Man’s Burden» (2006) er for bastante, etter min mening, når de hevder at utviklingshjelp ikke fungerer. Vestens egen utvikling tok hundrevis av år, og bestod i et utall små tiltak og forbedringer, mange av dem like påtvungne som dagens utviklingshjelp. Summen av tiltakene førte likevel til store, positive, og varige endringer. Skulle en vurdert hvert enkelt lille tiltak i seg selv, hvor mange ville oppnå statistisk signifikans?

Direkte pengeoverføringer (cash transfers) kan være et kompromiss mellom de som er positive til utviklingshjelp og de som er mer skeptiske

Å motarbeide saklige kritikere kunne derimot Jeffrey Sachs og co. holdt seg for gode til. Dessuten burde MVP-teamet sørget for bedre datainnsamling i de første årene, og vurdert å randomisere hvilke landsbyer som skulle bli del av prosjektet, så kunne vi i dag sittet med en fullgod, kausal evaluering av tusenårslandsbyene.

En del av tiltakene som inngikk i MVP er i ettertid blitt undersøkt og funnet svært effektive. De-worming (ormebehandling) er kanskje best kjent. Direkte pengeoverføringer, organisert gjennom veldedige organisasjoner som GiveDirectly, er blitt mer utbredt og mer effektive, som følge av økt oppmerksomhet og bedret teknologi. Effektiv altruisme-bevegelsen, som i år 2000 og 2005 var i sin spede begynnelse, har omfavnet både slike helsetiltak og direkte overføringer.

Nettopp direkte pengeoverføringer (cash transfers) kan være et kompromiss mellom de som er positive til utviklingshjelp og de som er mer skeptiske. Pengeoverføringer utgjør en frivillig omfordeling fra de rike, i global målestokk, og er liberale siden mottakerne selv bestemmer hvordan de vil bruke pengene. Empiriske, randomiserte undersøkelser viser at pengene i stor grad går til forbruk, og effektene er ikke spektakulære. Men det burde vi heller ikke forvente eller kreve. Kritikerne av direkteoverføringer viser gjerne til en passiviserende virkning, men det støttes ikke empirisk, ei heller bygger argumentet på noe overbevisende resonnement.

Aiming high and falling low: The SADA-Northern Ghana Millennium Village Project – Semanticscholar.org/
The Millennium Villages Project: a retrospective, observational, endline evaluation – Semanticscholar.org/
The effect of an integrated multisector model for achieving the Millennium Development Goals and improving child survival in rural sub-Saharan Africa: a non-randomised controlled assessment – Static1.squarespace.com/
Problems of Industrialisation of Eastern and South-Eastern Europe – jstor.org/
Lessons from the Millennium Villages Project: a personal perspective – jeffsachs.org/
Ending Africa’s Poverty Trap – jstor.org/